孙国峰：地方金融监管存三大问题 应压实地方金融办责任

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近年来，随着地方非传统金融形式金融技术的发展，我国金融风险高的地区已经从传统金融体系向非传统金融体系转移，从中央向地方转移，从线下向网上转移。地方已成为金融风险防控的重要战场。如何调动地方积极性，构建有效防控金融风险、符合金融技术发展内在要求、有利于保护金融消费者的地方金融监管框架，不仅是我国金融监管体制改革的重点领域，也是金融技术风险防范的核心环节。

首先，在金融技术时代，地方已成为防控重大风险的重要战场

中国金融监管体系的纵向制度变迁反映了基于金融资源配置的中央与地方之间的动态博弈。地方政府通常通过鼓励地方金融机构创新来努力分配更多的金融资源。中央政府建立垂直监管体系，明确非传统金融形式风险处置的地方责任后，近年来金融技术逐渐成为地方非传统金融形式组织创新的重要载体，各种互联网金融组织如p2p网上借贷、股权众筹、区域性金融资产交易中心等纷纷涌现，吸引了大量民间资金，引发了一些金融混乱。非法网上集资屡禁不止，股权众筹频繁运行，区域性金融资产交易中心被随意批准设立。金融科技发展带来的地方金融风险逐渐凸显。它纵向向监管相对薄弱的省级以下地区倾斜，横向向监管竞争形成的监管洼地集聚，不仅加大了地方金融风险防范的压力，也扰乱了金融技术的行业秩序，最终制约了整个行业的发展。例如，从2015年底开始，面对频繁出现的互联网金融混乱，一些地区紧急停止了互联网金融企业的注册，一些地区发布了互联网金融负面名单，但一些地区反而出台了一系列鼓励发展的政策，导致监管套利。

二、金融技术时代地方金融监管的主要问题

(1)金融技术在非传统金融形式中的应用面临监管缺失

金融技术的发展及其在非传统金融形式中的广泛应用，为地方政府通过金融创新促进地方经济发展提供了便利。然而，我国与金融技术相关的金融监管体系并不完善，也没有独立适用的法律体系和监管规则。特别是对于非传统金融形式下的金融技术应用，相应的监管规则大多是摩擦性和适应性的，且大多源于传统的金融监管体系，使得监管环节不够严密，容易形成重准入轻监管的局面，导致大量金融技术在非传统金融领域的应用缺乏监管。

(2)金融技术的发展使得地方风险处置责任难以压缩

随着金融技术在地方非传统金融形式中的广泛应用，许多线下业务已经转移到网上，p2p点对点借贷、股权众筹等互联网金融产品也在不断创新。依靠互联网的去实体化经营和销售渠道使组织摆脱了对实体网点的依赖。虽然是在某个地区设立的，但其运作是全国性的，具有收益地方化和风险外部化的特点，难以压缩地方风险处置责任。

(三)金融消费者保护的缺失

地方金融机构既有审慎监管职能，也有行为监管职能。当它们发生冲突时，从金融机构审慎的角度来看，它们可能会忽视对金融消费者的保护。在金融技术时代，随着移动支付和互联网平台的应用，金融消费者的受欢迎程度更高，范围更广，但投资进入门槛更低。忽视行为监管会给金融消费者造成更大的损失。

三，我国地方金融监管的成因

(一)地方财政监管职责不够明确

中国金融管理体制从中央单一监管模式到以中央政府为主体、地方政府为辅助的双层监管模式的过程是自下而上的。地方金融机构的监管职能和监管对象缺乏统一的制度安排。2017年全国金融工作会议明确地方金融机构负责“7+4”机构和“两个非”领域的属地监管和风险处置后，地方监管仍存在监管职能分散、监管边界不清、监管时间长等问题，容易导致主客观监管缺失。

(二)地方财政监督协调机制缺失

随着金融技术的应用和发展，传统金融形式和非传统金融形式的界限趋于模糊。例如，一些融资性担保公司和区域性金融资产交易中心利用互联网金融平台销售理财产品，非法吸收资金。在垂直监管体系和地方监管体系之间缺乏协调的情况下，很容易导致监管空白。

(三)地方金融监管能力不足

长期以来，由于有限监管资源的规模、成本和效率的限制，金融监管资源倾向于大型、公共和系统化的金融机构，这与多层次金融供给和地方金融风险防控的要求不完全匹配。如果不能充分调动地方金融监管机构的主观能动性，有效利用地方金融监管资源，地方金融监管能力就会相对不足，地方金融监管就会被削弱。

4.金融技术时代完善地方金融监管体系的建议

一是完善地方金融监管的协调机制，包括中央监管体系的协调、地方金融监管机构之间的协调以及金融技术监管与传统金融监管之间的协调。第二，明确地方金融监管机构之间的职责分工和定位，特别是金融技术中广泛使用的非传统金融格式的职责分工和定位，以防止监管重叠和监管空白。三是明确地方金融机构的职责，加强对金融技术应用带来的金融风险的监管和处置，防止收入地方化和风险外化的趋势。第四，根据金融科技发展的特点，加强行为监管，切实保护金融消费者和投资者的利益。第五，充实基层监管力量，提升地方金融监管能力。第六，加强监管技术在地方金融监管中的应用，运用大数据、云计算、人工智能等监管技术识别潜在风险，及时采取措施。

本文是中国人民银行金融研究所所长孙国峰在第八届上海新金融年会暨第五届外滩金融科技峰会上的演讲。