【要闻】全国人大常委：30年后我国可进入福利社会

本篇文章6993字，读完约17分钟

郑功成1964年出生，湖南平江人。 现为中国人民大学教授、全国人民代表大会常务委员会委员。 兼任国务院第一届医疗改革咨询委员会委员、国家减灾委员会专家委员会副主任、中国劳动学会副会长、中国社会保险学会副会长、中国社会福利协会等副会长等。 长期从事社会保障、收入分配及民生相关行业研究，是“中国社会保障改革与快速发展战术”、“维护社会公平正义与分享国民快速发展成果”、“国家社会福利制度快速发展战术”等重大战术项目研究的首席专家。 出版著作30多种，发表学术复印件约400多份，多份政研报告和复印件由中央领导指示。

社会保障改革是举国瞩目的行业。 由于关系到亿万人民的切身利益和国家的长治久安，确实需要从国家战术的高度重视，积极合理地推进这个制度的健全持续迅速的发展。 借此机会，我要说四个问题。

社会保障为什么这么重要？

在中国，社会保障体系由社会救济、社会保险、社会福利三个体系和商业保险、慈善事业等补充保障组成。

一般来说，社会保障是国家面向全体国民，依法实施的具有经济福利性的各项生活保障措施的总称，是用经济手段处理社会问题，实现特定政治目标的重大制度安排，维护社会公平，促进人民福利，国民迅速

在中国，社会保障体系由社会救济、社会保险、社会福利三个体系和商业保险、慈善事业等补充保障组成。 其中，社会救济旨在免除国民的生存危机，至少保障生活，被认为是政府当然责任的社会保险构成了社会保障体系的主体，目的是消除劳动者的后顾之忧，增进劳动福利，劳资分责 在这个系统中，养老保险、医疗保险、社会救济及相关社会服务等构成了支持整个社会保障系统的基本框架。

回顾中国的历史，不可忽视的事实是，大规模农民起义都是在救荒措施废弃的大灾害背景下，以抢夺美国为前奏，结果是社会大动乱，甚至引起王朝更迭，这几乎是中国历史的公例。 当然，也有例外。 例如，唐代贞观年间也发生了天下大旱，但仓库备份等救荒措施很有力，即使灾害多发也没有引起社会动乱，反而达到了强大的贞观治疗。 因此，历代统治者重视民生保障，确立完善的救荒措施者，即使遇到大灾害，一般也能消除灾害，安全地改变危险。

纵观世界，1601年，英国伊丽莎白王朝制定了《扶贫法》，政府开始依法负责救济贫民窟和流民。 虽然有明显的历史限制，但英国最终渡过了从封建社会进入资本主义社会的难关，在17世纪成为了“日不落”的帝国。

1883年，德国是被称为“铁血宰相”的俾斯麦主办的第一个现代社会保险制度，它比较有效地解决了劳资之间的尖锐对抗，使处于资本主义脆弱环节的德国成为强大的国家，并保持了德国的强大长达120多年。 即使近年来遭遇欧洲债务危机，德国风景非常好。 这是德国人引以为豪的“社会(保障)市场模式”的效果。

1935年，美国在遭遇世界经济大危机、国民经济几乎崩溃的背景下，罗斯福总统推进了综合社会保障法的制定，由此确立的美国社会保障制度迅速治愈了美国危机，维持了其强大的良药。

20世纪40年代末，英国率先建立福利国家，风靡西方世界，促进和维持了包括西欧、北欧等地的长期繁荣。 作为战败国的日本，在第二次世界大战后迅速制定了《保险六法》、《福利六法》，建立了健全的社会保障体系，也是经济迅速起飞的重要原因。 作为“亚洲四小龙”第一位的韩国，自20世纪70年代以来高度重视社会保障制度的建设，近十年来，是推进国民福利和国民经济同步快速发展的方针，在国土面积狭小、资源匮乏的条件下成为发达国家等。

从英国、德国工业化的过程到美国、日本、韩国等迅速发展实践，我们发现社会保障与国家兴盛的关联不是偶然的一致，实际上有正的关联关系。 因为在市场经济条件下，没有健全的社会保障制度，就不可能实现持续的社会稳定和经济繁荣，不可能实现长期和谐的快速发展。 即使加入高收入国家行列，如果忽视社会保障，放任贫富差距扩大，同样会陷入严重的社会危机。 一个基本结论是追求国家持续、健康快速发展的国家一定是高度重视社会保障制度建设社会保障制度健全、完善的国家一般是可持续、健康快速发展的国家。 相反，缺乏社会保障和社会保障制度的国家往往是社会矛盾相对尖锐、社会排斥和社会对抗相对严重的国家。

中国经济的迅速发展成果在世界上得到公认，中国的大国地位已经确立，但从外向依赖型经济向稳定的内需驱动型社会的转变，由于依赖低劳动价格的特征提高劳动者的素质和技术革新带来的核心竞争力的转变，迅速的发展不平衡 因此，通过建设健全的社会保障体系消除城乡居民生活的后顾之忧，保障国民合理分享国家快速发展成果和长时间稳定的安全期待，显然是应对上述挑战，经济社会持续、协调、健康、健康

中国社会保障改革是世界社会保障史上的伟大改革实践

举国瞩目的焦点之一是中国社会保障改革异常多，具有纷杂的时代背景和影响因素，而且是全面而深刻的变革。

中国的社会保障改革和制度变迁之路，从国家---单位保障制度向国家-----社会保障制度迅速发展。 总的来看，这个制度的变革可以分为五个阶段:到1985年为止是改革准备阶段，原来的制度很难为经济改革继续下去，各地盲目自愿进行试验。 从1986年到1992年进入了改革时代，为国有公司的改革进行合作，强调了新制度正在缓慢增长。 从1993年到1997年作为市场经济体系的支柱之一，具有明显追求效率优先的烙印，曾经对社会保障制度的信用和政府的信用产生了很大的冲击。 1998年以后，开始恢复社会保障的公平价值取向，作为基本的社会制度开始建设，进而从自下而上到下，从自发变革到自觉变革，从被动辅助到自愿建设，从个别推进到综合推进和全面新制度建设。 2009年以来社会保障体系建设步伐明显加快，公共投入持续增大，社会保障惠及全体人民的广度显著扩张的事实表明，中国社会保障制度改革从长期试点状态走向定型、稳定、可持续快速发展的新阶段

举国瞩目的焦点之一是中国社会保障改革异常多，具有纷杂的时代背景和影响因素，而且是全面而深刻的变革。 另一方面，中国从20世纪80年代前后进入改革开放和社会变革时期，思想解放运动在守旧僵化和创新、“左”和“右”的激烈冲突中前进，完全利用高度集中的计划经济体制和市场机制的新经济政策在激烈竞争中消失了。 以前流传下来的城乡分割统治和平均主义色彩的优势结构在迅速发展生产力的强力牵引下逐渐发展成按照生产要素分配的新结构，由地区间、城乡间、社会分化中形成的不同群体间的优势分化形成的差距

而且，经济体制的变革使原来的社会保障失去了单位(集体)保障制下的组织基础和经济基础，制度外部的原因直接促使制度变革，另外原来的社会保障制度本身也有很多缺陷，这种制度内外的双重压迫迫使改革，但社会保障改革 另外，利益结构和人口变化的多与杂也直接影响着社会保障改革和制度建设。

另一方面，中国的改革是对比以往整个社会保障制度进行的全面而深刻的变革。 到目前为止，公务员退休制度等个别保障项目除了依然基本保存着原来的制度框架外，其他各社会保障制度在改革开放的过程中还处于改革和迅速发展的过程中。 从社会保障观念出发，制度结构、责任负担方法、财务模式及其他政策体系的关系随着改革发生了重大变化，整体上几乎重建了整个社会保障制度体系。 在制度结构方面，从单一层次、封闭运行的制度安排迅速发展到多层层次社会化的制度安排，在制度体系整体实质性变化的制度设计方面，基本养老保险采用社会统一和个人账户相结合的财务机制，建立了原来制度安排的现金财务模式

由此可见，中国社会保障制度的变革确实全面而深刻地改变了以往的社会保障制度及其密切相关的利益分配结构和分配方法。 这在世界社会保障史上是前所未有的，在未来是无法再现的。

社会保障制度改革的成果、问题与基本经验

在基本养老保险制度中引入个体账户，构建了当今世界上唯一的社会统一和个体账户相结合的基本养老保险模式，这种制度创新也为世界提供了新鲜的经验。

从计划经济时代的国家-单位(集体)保障制到新的国家-社会保障制，许多事实表明中国社会保障改革所获得的巨大。

首先，实现了国民社会保障观念的改革创新。 原来制度下形成的是国民从国家、单位、集体以前就传达了保障观念，改革以来，形成了政府、公司、个人及社会各方共同分担保障责任的意识，从集体主义、父爱主义到个人适度负责的互助主义、互助主义

其次，实现了新旧制度的整体变革。 摘要，是国家主导、责任负担、社会化、多阶段、权利义务相结合的国家-社会保障制度，全面替代了现有的国家责任、单位(集体)承担、板块分割、封闭运行、福利型的国家-单位保障制度。

再次，建立了独特的总帐结合型基本养老保险模型。 即在基本养老保险制度中引入个体账户，构建了当今世界上唯一的社会统一和个体账户相结合的基本养老保险模式，这种制度创新也为世界提供了新鲜的经验。

另外，在社会保障法制建设和体制改革等方面也取得了重要进展。 例如，《社会保险法》于年7月1日正式实施，《军人保险法》也即将实施，经过1998、2008年两次大机构改革，处于过度分散、混乱无序状态的社会保障管理体制完成了从分散管理到适度统治的初步过程 社会保障改革取得的上述成果，最终集中在地表解决当前风险和普惠全民。 没有社会保障改革和新制度的建设，就不可能有国民经济持续快速增长的奇迹，也没有这样稳定的社会环境和劳动力自由流动。 新的社会保障制度也保障了全体人民的基本生活权益，如以最低生活保障制度为核心的社会救济已经覆盖城乡居民，医疗保障制度已经惠及95%以上的人口，基本养老保险每年可以实现制度的全复盖，社会保障制度 这是我国在创造国民经济持续高速增长30多年的奇迹之后创造了中国式社会快速发展的奇迹。

但是客观地说，中国社会保障改革的历史不仅成功和成果，而且有点不足和失误，面临着很多挑战。

一是社会保障改革的观念有片面性。 只是强调社会保障改革是国有企业改革的补助和市场经济改革的服务，在个人责任回归方面一度过头，一度迷失了社会保障改革的正确方向，有些弯路。

二是改革不统一，有分割推进的缺陷，损害社会保障制度的统一性，制度碎片化现象严重，在将来的制度整合中也留下了不良的后遗症。

三、历史责任和现实责任、政府责任和社会责任、中央责任和地方责任等至今没有明确的法定界限，这种情况已经构成了新型社会保障制度走向定型、稳定的客观障碍。

四是现在的社会保障制度几乎有缺陷，如养老保险制度在地区分割和不同制度下的待遇差异、医疗保险制度分割带来的浪费、低效和不公正、工伤保险和失业保险制度预防功能的缺失、最低生活保障制度、老年人福利制度等城乡分割。

上述不足和缺陷，一部分是历史原因和快速发展不平衡造成的，一部分是“摸石头过河”，渐进改革中经验不足造成的，一部分是改革不合理，制度设计不周密，异常部门利益冲突造成的。

通过对社会保障制度改革的全面考察，与国外同类改革相比，可以发现以下经验。

第一，多次走中国特色社会保障之路。 在改革过程中，中国借鉴了许多国家比较有效的经验，包括来自德国的社会保险模式、来自新加坡的公积金模式和智利公共养老金私有化的个人账户模式等。 但是，中国不是原封不动地抄袭或抄袭海外模式，而是在尊重国情的基础上，在一定程度上实现了制度创新，采取了混合模式的政策方向。 例如，《社会保险法》规范了全民养老保险、全民医疗保险等，实际上中国的社会保障体系规定以结合权利义务的社会保险为主体以前流传下来的家庭保障因少子高龄化和家庭结构的小型化而持续削弱 城市居家养老服务的供给，具有明显中国特色的农村土地集体全制采取承包责任制形式，但在一定程度上发挥了保障农村居民基本生活的功能。

第二，多次渐进改革。 中国的社会保障改革采取先行、单项推进、多轨并存、新的替代旧的改革战略，从单项突破到综合改革，从局部探索到全面宣传，从弥补缺失到促进公平，走着渐进改革的道路。 这种渐进改革其振动小，问题比较容易纠正，新制度建设可以在不断总结经验教训中逐渐成熟，确实是社会保障制度改革的中国经验。

第三，保持国民经济的迅速发展和协调性。 在改革开放前的时期，传统的社会保障制度改革之所以能够在福利削减的条件下继续推进，最初不是因为国民的认可和支持，而是因为国民经济持续保持高速增长，很多城乡居民的收入增加比相关福利下降带来的代价更大，这里 进入20世纪90年代，国家建立社会主义市场经济体制的目标模式后，由于不能同时推进社会保障制度建设，数百万退休人员不能按时领取养老金，失业和下岗人员至少缺乏生活保障，城市地区困难重重 从1998年开始，中央政府增加对社会保障改革的直接投入，大力推进“两个确保，三条保障线”，即确保退休人员按时全额领取养老金，下岗职工按时领取下岗职工的基本生活保障金。 逐步发挥失业保险的功能，恢复了社会保障制度的信用，也切实处理了亿万工人和城乡低收入家庭的最低生活保障问题。 面对2008年国际金融危机、低迷的世界经济结构，党和政府进一步加快社会保障体系建设的步伐，在社会救济、医疗保险、养老保险和住房保障等方面增加投资，促进社会保障制度的迅速普及，国民经济随着世界经济 可以看出，过去30年的改革实践从正反两方面说明了社会保障改革和国民经济的迅速发展保持协调性是宝贵的经验。

把人民导向中国特色社会主义福利社会

中国已经排除了走“政府承包式”福利国家道路的可能性，选择了以有中国特色的保险型为主体、家庭保障等以前传下来的福利社会迅速发展的道路。

基于人口多、快速发展不平衡等现实国情，中国已经排除了走“政府承包式”福利国家道路的可能性，选择了以有中国特色的保险型为主体、家庭保障等以前传来的福利社会快速发展之路。 党和政府对社会保障体系建设的高度重视表明它处理了建立健全社会保障制度的政治共识问题。 世界公认的经济快速发展成果和日益丰富的公共资源、社会资源和市场资源表明，建立健全的社会保障体系已经具备了相应的经济基础。 过去20多年的社会保障改革探索，也为该制度从长时间的试验状态走向定型、稳定、可持续的成熟阶段提供了异常丰富的经验和教训。

因此，中国社会保障制度快速发展的战术目标是适应时代快速发展要求，满足人民对稳定安全的期待，从弥补制度缺失，建立复盖全民的社会保障体系开始，积极安全，逐步建立社会保障制度 因为沿着公平可持续的方向迅速发展，提高人民的生活质量，增进人民的幸福感，切实维持个人自由、平等和尊严，经过了30年左右。

要指出完成这样的战术任务还任重而道远，“十二五”、“十三五”是非常重要的时期。 与上一时期重点建设社会保障项目、增加公共投入、扩大展望面等相比，今后几年社会保障制度改革的重要任务是加快社会保障体制改革，优化各项现行制度安排。

另一方面，中国迫切需要理顺决定体制、监督管理体制和实施机制的关系。 即，按照规范，在比较有效的大体上，真正让立法机关切实负责建立和修改社会保障制度，决定完全制度，让行政机关和司法机关分别负责制度运行的监督，为实施服务或业务的机构提供制度运行的服务或 当然，这种变革不是一步一步的，但国家必须积极安全有序地推进。 比如加快社会保障制度立法的步伐，实现所有社会保障事务都在法制规范的轨道上运行，即立法机关履行自己职责的具体体现。 让司法机关依法解决社会保障行业中的各种违法犯罪行为，可以促进整个社会保障制度健康的迅速发展和良性运行。

另一方面，尽快优化社会救济、养老保险、医疗保险三项基本保障制度。 其中，优化社会救济制度的合理方向确定了中央和地方政府的责任制，并走向各种基本的以生活救济为主体的综合型社会救济制度，尽快实现城乡制度统一，完成贫困线的设定、收入统计和家庭调查与救济程序 医疗保障制度优化的目标是从满足疾病的医生实现“人人享受健康”的迅速发展，在制度结构方面从现在的“三元制”向“二元制”过渡，进一步整合为“一元制”，城市居民医疗保险 优化养老保险制度的基本思路是根据公务员、职工、农民等群体的特殊性，建立和完善公务员基本养老保险、职工基本养老保险、农民基本养老保险，在实现制度全面覆盖的基础上，尽快实现职工基本养老保险全国统一 另外积极可靠地推进公司养老金、职业养老金和其他补充保障事业的迅速发展，不失时机地合理地推进老年人福利、残疾人福利、女性儿童福利事业的迅速发展。

人类迄今为止的快速发展实践表明，平等和幸福是人类追求的终极目标，自由和快速发展是个人追求的最高领域，国民福利是个人自由和快速发展的前提和基础。 现代社会保障制度的建立及其迅速发展，才是把资本主义从野蛮时期进化到文明时代，把同情弱者的慈悲意识转变为正义化的公理。 我们不应该把福利社会看作发达资本主义国家的专利，必须客观准确地描绘福利社会的美好蓝图，理性地选择通往福利社会的道路，给人民安全、长期的美好期待和对未来的充分自信。

在中国特色社会主义福利社会中，人人公平享受社会保障，合理分享国家快速发展成果，承担相应义务，实现互助互利。 最终实现了“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住所、弱有所助、贫困所助、孤有所助、伤有所治、残有所持、死有所葬、受害者救济、失业者解眠”等目标，引导人民共同富裕，经济迅速发展 这是一个值得我们向往和努力的社会！