杨东：加强对区块链技术的监管与治理

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2019年6月4日，浪潮基金创始人孙在微博上发帖称，他以创纪录的4567888美元成功拍摄了巴菲特20周年慈善午宴。随着热门搜索的讨论，它也吸引了许多有争议的声音。我无意评论孙在货币圈的是非，但我希望借此机会谈谈对科技的监管和治理。

一、以ico为首的监督的必要性混乱

2017年，在比特币价格飙升的推动下，国内外开发了各种虚拟硬币。据有关新闻报道，孙当时发行了创，以0.0015美元的价格售出1000亿件。在人民币发行的当天，它筹集了6亿元。当波场货币的价值最高时，它一度达到惊人的1.85美元/件，其流通市值达到130亿美元。2017年9月4日，央行等七部委联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，全面停止了代币发行，要求立即停止各种活动，已完成发行的应退出。据悉，2018年1月，孙将其波浪场货币兑换成欧元，兑现3亿美元，约合人民币20亿元。自那以后，波场货币一直在下跌。据报道，波场货币没有自己的技术，也没有应用场景，是一种“空天然气货币”。

2017年8月，笔者发布文件指出，当时ico市场正处于野蛮的成长期，大量资金涌入各种ico项目，引发了许多融资混乱。在实践中，以ico的名义出现了许多恶性欺诈行为，如庞氏骗局或非法集资等，这些行为应能遏制“货币投机”。2017年9月4日，央行等七部委全面停办ico，这与ico在中国的风险暴露严重、异化程度高有关。当时，大量ico项目涉嫌违法犯罪。在这种背景下，停止ico是必要的，也是迫切的，这也是监管的一个改进。但是，我们也必须认识到，仅仅禁止非法金融行为而不努力满足融资困难的本质需求，仍然会导致对非正规金融的重复混沌控制；Ico混沌只是区块链技术被别有用心的人非法应用，但这并不意味着区块链技术本身应该被否定。监管当局应以ico扩散为戒，鼓励、支持和引导区块链的技术创新，同时完善对区块链产业的监管手段，以防止不良资金的异化挤出好资金。

其次，监管区块链需要制度创新

区块链技术的创新对许多行业产生了巨大影响，这使得代码、硬件等“结构”的功能和其他限制性行为迅速扩大，至少重新定义了法律法规的设计、实施和执行。尽管区块链的技术日益进步，但在实践中仍涉及许多技术问题和法律风险，而法律问题的解决是区块链发展的核心问题。面对未来可能改变人类生产生活方式的新技术，我们应该在制度层面上为其发展保驾护航，透过区块链技术透视金融科技发展所面临的风险。

从历史经验和近期监管政策可以发现，监管机构对新兴技术适用现有的监管规则，其中包含的高门槛和监管理念将抑制非中介化技术的发展和进一步创新。如果传统的监管路径仍然适用于区块链技术的监管，监管将存在混乱和不确定的风险，这将阻碍金融创新。因此，我们应该在法治框架下创新政府监督的方式和路径。

从国际经验来看，世界上大多数国家都在监管基于区块链技术的各种应用，尤其是一些具有金融属性的应用。2018年，笔者走访了日本、澳大利亚、英国、韩国等国家，实地考察了国外相关监管经验，其中有许多有益的想法和措施，值得我国借鉴。例如，日本制定了关于虚拟货币的专门立法，并引入注册制度来监督虚拟货币兑换，以监管虚拟货币兑换的潜在洗钱和恐怖融资风险，保护用户的合法权益。英国率先建立了“监管沙箱”制度，允许采用区块链等新技术的创新型金融企业在特定的小范围内进行试点，并在fca的指导下逐步实现合规。美国证券交易委员会(Sec)依据联邦证券法对证券公司进行定义，并引用联邦最高法院制定的豪威测试标准，将部分证券公司定义为证券发行，并实施严格监管。总体而言，各国以区块链为基础，对金融应用采取了严格的监管措施，并根据各自的法律制度和国情采取了不同的具体措施。为了保护金融消费者的利益，维护市场秩序，这些监管措施属于金融法治的应有之义。

就中国而言，2019年1月10日，国家互联网信息办公室发布了《区块链信息服务管理条例》(以下简称《条例》)，将于2019年2月15日生效。《条例》的颁布有助于打击违法犯罪，遏制区块链名义下的“伪创新”，对治理与区块链相关的市场混乱起到积极作用。

第三，监管的区块链应该使用监管技术来“逐链管理”

区块链的有效监管不仅需要制度创新，还需要引入以区块链为代表的regtech来提高监管能力。有必要打破传统，采取一些新的方式来监督区块链。最重要的是“连锁经营”，即建立“监管链”，利用区块链技术监管区块链工业。在2018年5月《中国社会科学》发表的《监管技术:金融技术的监管挑战与维度构建》一文中，作者指出，以审慎监管、职能监管和行为监管为核心的传统双峰监管体系和法律法规已不能有效应对以区块链技术为代表的分散型金融创新。因此，有必要在传统的金融监管维度上增加科技维度，将科技手段运用到监管体系中，形成一个二维的监管体系，以更好地应对金融技术固有的风险及其带来的监管挑战。

随着区块链技术推动的智能合同、数字现金等新金融形式的不断出现，对这类自动交易或绩效活动进行人工监管是完全不现实的，从传统人工监管模式向自动监管模式的转变趋势是不可逆转的。如果没有自动的法律审查、记录跟踪和监管改革，将难以满足极其复杂的监管需求。历史经验表明，传统的监管措施不足以应对市场失灵，市场失灵可能会利用分散的技术滋生非法和欺诈行为。如果区块链技术可以用于监管而不是排除监管者，那么基于区块链的监管体系可以提高监管的有效性和准确性。账簿的实时和透明共享将使监管机构能够在结果恶化之前识别并做出反应。即使是监管者也可以直接将合规机制嵌入区块链体系，借助区块链技术构建有机的监管体系，既可以解决潜在的市场失灵和政府失灵问题，又可以充分考虑新兴技术的独特性。监管机构将在区块链技术模式中扮演双重角色:一是立法者制定法律法规，为监管机构和企业提供法律支持，形成新的有效监管路径，降低不确定因素带来的风险；第二，与技术专家合作，将金融和其他监管法律法规嵌入区块链技术，以便通过代码实现法律法规的实施。

第四，除监督外，要加强区块链的应用

对于与区块链相关的创新活动，地方政府可以通过地方立法，在政府控制的一定范围内开展试点项目，为区块链应用于智慧政务营造政策空空间。事实上，中国的一些地方政府已经做了有益的尝试。例如，贵阳市提出了一个“主权区块链”，以建立一个可信的区块链系统，政府可以监督，控制和干预；青岛市北区将建设“链湾”，成立非营利性的链湾研究所，通过研究支持区块链创新企业的发展，同时研究利用区块链进行监管的具体方案；湖南省娄底市利用区块链改善政务，将部分公共服务转移到区块链；江西赣州建立了区块链监管沙箱，允许区块链创新企业开展实验运营；海南生态软件园与中国人民大学大数据链与监管科技实验室联合成立区块链系统创新中心，研究区块链在政府监管中的应用，实现系统创新。地方政府的尝试具有很强的前瞻性和积极意义，相关做法必将为区块链的监督和治理提供宝贵经验。

近年来，国外也在积极探索区块链在政府管理中的应用。在理论上，它主要关注“如何开放政府数据”、“如何通过科技手段提高公民和社会组织对社会公共事务的参与度”、“如何通过区块链技术打造个性化政府服务”等一系列问题。在实践中，区块链技术已被应用于与公民相关的公共服务领域，如护照办理和土地交易信息披露。

根据国内外区块链政府建设的经验，不难发现建设智慧政府的重要基础是建设数字政府。区块链技术可以与大数据、人工智能等其他技术相结合，提高政府工作效率，构建高效安全的数字政府。以此为出发点，区块链技术的应用可以形成跨行业、跨地区、跨系统、跨部门的协同管理和服务机制。谈到未来区块链的发展道路和要避免的风险，应该从政府探索区块链应用的初衷和历史角度来考虑，即回归创新服务实体经济和地方政府的初衷。

5.从监督到治理的转变——分享选票理论提出的必要性

如上所述，对于区块链技术，我们不仅要开发其应用价值，还要利用技术治理来有效应对这一新兴技术的风险和挑战。这种从简单监管到综合治理的转变主要体现在:目标不仅是“管理”区块链的风险，而且是“促进”区块链的健康发展，最终服务于实体经济，造福于广大人民群众；从战略上讲，从简单的违规到合规指导；在具体路径上，传统的单一监管工具已经发展成为多种社会共治的治理手段，特别是引入技术工具来提高自律监管。在这方面，目前区块链治理的主要问题是市场被错误的观念所引导，缺乏技术监管工具的引入。

中国是区块链实践最丰富的国家之一。在丰富的区块链实践基础上提出原创的中国治理理论，不仅有利于中国区块链企业的进一步健康发展，也将为世界数字经济的发展贡献中国的智慧。

区块链经济是一种以技术为支撑的新型众筹形式。保持这种经济模式是区块链的真正价值。不值一提的“代币”并不反映这种价值取向，而是推动了追求炒作、制造了巨大泡沫的数字现金市场。“token”的误称在汉语语境中被翻译成“token”后进一步强化，导致更严重的误导，滋生了各种“传销币”和“空燃气币”。在错误观念的引导下，以投机为主要目标的数字令牌市场是不可持续的。

为了借助众筹系统引导区块链产业健康发展，笔者提出了“分享选票”的理论。“共同投票”是指在区块链分享新的权益，在英语中可译为“coken”，将“co-”和“token”组合起来，意为“共同和联合”，这不仅代表了“token”这一成语的传承，也代表了区块链的正确发展方向。它具有以下特点:1 .增加分红功能，吸引外部参与，为内部系统做出贡献；2.循环消费促进系统资源优化配置的功能；3.权益证明的功能是凝聚制度共识的机制和手段。“共同投票”和“可口可乐”充分体现了众筹的理念，可以引导区块链的应用在理念上走上正轨，也为主管部门治理区块链提供了方向和目标，引导项目方摆脱单纯指向二级市场的困境，摒弃发行无价值的空气币的错误冲动，真正提升回归科技、让生活更美好、融资更便捷的初衷。

特别是，区块链和分享选票对数据来说意义重大。数字经济时代的数据类似于工业革命时期的资本，数据收集已经类似于资本集中。在这种情况下，诸如数据收集、利用、存储和交易等一系列法律行为将会改变。新的法律客体和新的法律主体的出现，就像公司制度和资本制度的形成一样，正在形成一种有价值的资料。数据的性质、权利内涵和所有权存在诸多制度性缺陷，导致“搭便车”、道德风险和逆向选择的出现，阻碍了卡尔多-希克斯效率的实现。块链技术可以赋予数据权力，并确定数据的所有权和确认；普通投票可以赋予数据权力，也可以作为公众参与创建数据的考虑因素，使公众能够分享数据的经济红利。公众通过共同投票参与数字经济将为数字经济的发展带来新的价值和新的动力。

笔者曾提出“众筹是核心系统，区块链是基础技术，共同投票是权益分享”的观点。目前，区块链技术的实物表现不高，相关项目也不多，但我们也应该看到区块链带来的制度创新的前景。区块链是真正符合众筹概念的基础技术。围绕区块链技术和众筹理念进一步构建投票机制，可以真正释放区块链和众筹系统应用的巨大潜力，赢得数字革命时代机构改革的领先机遇。目前，许多国家的政府都应用区块链技术创新了智能政务，这符合中国共产党第十九次全国代表大会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求。未来，我们要抓住创新驱动的各种机遇，全面实现换道超车，在新一轮技术革命中牢牢占据领先地位。

(作者:中国人民大学国家发展研究院金融技术中心)