用好主导权 把握“小精特” 以良法促进发展保障善治——市人大常委会立法工

尊重法律的人强大，尊重法律的人繁荣。将地方立法权赋予设区的市，是党中央的一项重要决策安排，也是中国社会主义民主法治建设的一个里程碑。自2015年行使地方立法权以来，市人大常委会始终坚持党对立法工作的领导，完善了党领导下的立法机制，充分发挥了NPC的立法主导作用，紧紧围绕全市改革发展和民生需求的大局，积极适应新形势新任务，不断提高立法质量，共完成6个地方立法项目，为我市高质量发展提供了法律保障。

把握“小切口”，准确选择话题

地方立法是我国立法体系的重要组成部分，体现在有效应对地方工作和发展需要，有利于丰富和实践中国特色社会主义法治体系。在立法过程中，市人大常委会始终把握地方立法的“小切口”，突出制度性法规的针对性，着眼于地方实际问题，准确选择立法主题，紧紧跟随中央、自治区和市委的重大决策部署，着力完善民生立法和社会治理立法，使地方立法符合宪法精神，体现民意。

坚持问题导向。我市位于内蒙古西南部，是十四个国家能源化工基地之一。能源和化学工业是这个城市的主导产业。如何处理好生态环境保护与工业发展的关系，已经成为鄂尔多斯人民面临的一个重大课题。为此，市人大常委会积极行动，按照全国人大和自治区人大关于加强生态文明立法的有关要求，围绕生态环境保护的重点领域，在深入调研和广泛征求意见的基础上，制定和完善了五年立法规划。在确定的24个立法项目中，有13个是生态环境保护项目，占立法规划项目的50%以上，法律法规的“保护网”编织严密，碧水、蓝天、净土的净土得到了法治的有效保护。

坚持民生导向。以立法回应人民的关注，是中国社会主义立法的鲜明特色和突出优势。市人大常委会始终把人民对美好生活的渴望作为出发点和落脚点，要求人民的需求，要求人民的考虑，确立人民期待和关心的规律。饮用水安全影响人们的心灵。我市作为一个相对缺水的地区，城市供水水源储备不足，农村牧区人口分散，饮用水源保护存在不足。基于这一现实，市人大常委会在认真分析供水范围、规模、监管能力等因素的基础上，确定了立法的“小切口”和切入点，制定了《鄂尔多斯市集中式饮用水源保护条例》，以真正管理好人民的“饮用水源”，确保我市群众饮用水安全的“大门”。

坚持发展方向。城市创造一直是城市发展的一项重要工作。近年来，鄂尔多斯市以城市创新为重点，荣获国家文明城市等荣誉称号。其管辖的旗区也相继开展了创作工作，并取得了良好的效果。通过城市的建立，我们积极探索管理体制、工作机制和方法载体，积累了丰富的经验。然而，随着创造的成功，一些具有约束力和规范性的标准已经下降，迫切需要解决巩固城市创造成果的问题。为此，市人大常委会制定了《鄂尔多斯市文明行为促进条例》，将实践中被广泛认同、成熟、可操作的道德要求提升为法律规范，运用法治力量激发文明新风，引导全社会以德为善，促进城市创造的常态化和长效化。制定《鄂尔多斯市园林绿化条例》，不断巩固城市园林绿化成果，对大美鄂尔多斯、精品鄂尔多斯、幸福鄂尔多斯的建设具有十分重要的法律保障意义。

突出“精致”，表达精确

中国共产党第十九次全国代表大会提出要推进科学立法、民主立法和法制立法。在立法过程中，市人大常委会不断探索和完善立法机制，着力扩大社会意见收集和群众参与，牢牢把握立项、论证、起草和审议的全过程，不断规范法规表达，以高质量的立法保障和促进高质量发展。

完善立法领导机制。充分发挥NPC及其常委会在立法工作中的主导作用，是新时期加强和改进立法工作，提高立法质量和效率的必然要求。市人大常委会建立了与政府分管领导的联动工作机制，充分跟踪、积极参与、定期调度，共同做好调查研究、发现问题、起草审议等工作。，变“等饭做”为“点餐服务”，不仅解决了“站什么”的问题，也解决了“怎么站”的问题，有效地提高了立法领导的质量和效率。同时，针对争议较大的地方立法事项，制定了立法工作规则制度和引入第三方评估工作方法，以避免行政部门主导的“部门立法”，严格防止部门利益的法制化，增强立法的科学性和民主性。

领导立法程序的管理。调查研究是立法中最重要的环节，关系到地方立法的质量和效果。在立法过程中，市人大常委会牵头成立了专门研究小组，坚持精细化、精细化研究，制定了研究前的问题清单，有针对性地选择了研究点，开展了“解剖麻雀式”研究，深入挖掘了问题的根源，收集了问题的解决方案。在制定《鄂尔多斯市大气污染防治条例》的过程中，市人大常委会用了两个多月的时间深入重要厂矿、重点节点和基层单位，掌握了大量第一手材料，为立法奠定了最坚实的基础。同时，以常委会会议审议环节为重点，将法规草案提前发送常委会组成人员，充分尊重和认真吸收常委会组成人员的审议意见，不断提高地方立法的针对性和可操作性。

开放大众参与的渠道。市人大常委会在充分发挥立法潜力的同时，注重集思广益，制定立法顾问工作规则和基层立法联络点工作方法，聘请了21名常委会立法顾问，确定了15个基层立法联络点。同时，在“面对面”和“同行”征求意见的基础上，通过互联网等新媒体开展了“关键对关键”的征求意见活动，并全面发布了规章草案和说明，有效扩大了征求意见的覆盖面。“在制定《鄂尔多斯市文明行为促进条例》的过程中，我们公开征集了10个领域的30个不文明问题，更好地听取了各方意见，努力使立法更加符合民意、更加务实、更加有依据。”市人大常委会法制委员会主任金瑞说。

体现“专业化”，实现精确化和标准化

它是检验地方立法适应当地情况、彰显地方特色的能力水平的试金石。地方立法越突出、越有针对性，解决的实际问题就越多，法律法规的实施效果就越好。市人大常委会一贯注重“特色”，突出地方，反映差异，形成了符合地区实际的立法工作模式。

突出补充扩展的效用。生态环境保护是全国人民代表大会和自治区人民代表大会要求的重点领域。在制定《鄂尔多斯市大气污染防治条例》的过程中，市人大常委会重点对“责任落实”和“促进安全”进行了补充和延伸。《条例》第二章和第四章分别明确了政府、相关部门和行业实体的职责，规定了具体的监督和评估措施，通过明确的责任制度，努力构建污染防治的合力；条例第三章结合鄂尔多斯市的实际情况，细化了影响大气污染防治的矿区、行业、移动污染源、粉尘、燃煤等污染防治的具体内容，实现了上级法律留下的“空缺口”。形成了相对完整、具体的法律保障体系，为打赢本地区污染防治战役发挥了强大作用

突出基层主动性的有效性。《鄂尔多斯市农村牧区人居条例》是自治区第一部农村牧区人居条例。在制定条例的初期，市人大常委会经过广泛深入的调研，初步梳理出了我市农村牧区人居环境治理中存在的13个问题。在没有上级法律指导的情况下，常委会有关工作委员会到其他省去研究和研究问题。经过反复研究和论证，发现农村牧区人居环境治理存在许多亟待解决的问题，仅靠一项法规不可能解决所有问题。垃圾污水处理、农业面源处理和村容村貌管理是鄂尔多斯市农村牧区人居环境治理的重中之重。最后，条例以这些方面为突破口，分别作出规定，以法律的形式规范农村牧区人居环境的治理，有效体现地方特色和立法亮点，为帮助农村振兴和建设美丽农村提供强有力的法律保障。

突出规范，提高效率。促进法是近年来出现的一类法律法规的总称，侧重于促进、引导和倡导某一事物或事业的发展。在《鄂尔多斯市文明行为促进条例》的制定过程中，条例中有很多鼓励和倡导条款，约束和禁止条款不够严格，导致一些人认为条例不具有强制性，效果不明显。为妥善解决这一问题，市人大常委会在认真学习上级法律的基础上，结合网上和网下征求意见，反映了60起开车时向车窗扔东西、接电话等不文明行为，对上级法律作出了明确规定，并作出了有效应对群众重大关切的重要承诺。同时，条例创新性地设置了“以罚代役”条款，规定不文明行为人接受处罚时，可以申请参加社会服务以抵消相应的处罚，充分发挥教育引导、警示和惩罚的作用。

下一步，市人大常委会将深入学习贯彻习近平新时期中国特色社会主义思想，紧紧围绕地方立法的五个重点领域，在党的领导下，充分发挥NPC立法的主导作用，努力形成好的法律、法规和实践方法，确保地方立法从“有法可依”向“好法律、好治理”跨越，为建设中国特色社会主义法律体系做出切实贡献。