《鄂尔多斯市农村牧区人居环境治理条例》为美丽乡村建设保驾护航

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□鄂尔多斯市委政策研究室(改革办公室)

《鄂尔多斯市农村牧区人居环境管理条例》(以下简称《条例》)于2018年10月经自治区人大常委会批准，于2019年1月1日正式实施。这不仅是进一步推进鄂尔多斯生态文明体系改革的创新举措，也是率先制定自治区首批农村牧区人居环境地方性法规的积极探索。《条例》实施一年来，“农牧民为主体、旗政府为主导、乡镇监督执法、嘎查村自我管理服务”的长效机制得到有效改善，全市633个行政嘎查村的居住环境得到有效治理，占86%。

基本情况

鄂尔多斯市辖9个旗区、51个苏木镇和736个行政嘎查村，常住人口19.9万户，农牧区人口52.9万人。近年来，市委、市政府坚持先规划后建设，围绕“两图一纲”(规划图、施工图、施工指南)，突出地域文化特色，按照“现代农业、文化遗产、生态保护、休闲旅游、草原牧场、城市融合”等不同类型进行规划。全市以“布局美、环境美、产业美、生活美、时尚美”的格局，有300个市级示范村和300个旗级特色村。美丽乡村覆盖率达到80%。农村牧区生活环境的改善也取得了积极成效，但与全面建设小康社会的要求和农牧民的期望还有很大差距，仍然是经济社会发展的短板。主要表现为:农牧民普遍生活环境意识差，存在严重的等待依赖思想。“政府做、农民看”现象不同程度地存在，主体作用难以充分发挥；农村牧区卫生基础设施不完善，人员和管理保护资金不足，投资保障机制不完善；基层执法力量相对薄弱，工作人员缺乏执法依据和针对性、可操作性强的方法和手段，尤其是面对一些“困难户”和“钉子户”，没有有效的惩罚方式；长期约束机制尚未建立，依靠“突击”或“运动”的环境整治手段难以从根本上改变传统的不良生活习惯。为进一步巩固和提升我市农村牧区人居环境治理成果，根据市委工作部署，市人大常委会将《农村牧区人居环境治理条例》列为年度立法计划，在实地调研、立法论证和广泛征求各方意见建议的基础上，颁布了《鄂尔多斯市农村牧区人居环境治理条例》。

主要做法

《条例》实施以来，全市高度重视，各旗区切实加强组织领导，完善工作机制，细化工作措施，切实推进《条例》的实施。一是广泛开展宣传活动。充分利用报纸、电视等媒体和网络平台，农村高音喇叭、宣传栏、海报等开展广泛的宣传活动。共分发了100 000多份传单(册)、28 000多份宣传材料和200多场讲座，覆盖了该市所有的苏木镇和嘎查村。其中，乌审旗出版的蒙汉双语版《条例》图文并茂，通俗易懂；鄂托克旗拍摄的关于改善农村牧区人居环境的微电影贴近现实，发人深省；东胜区制作的纸杯、围裙、纸画受到农民的热烈欢迎。第二，及时的口译和培训。准格尔旗、乌审旗邀请市人大法制工作委员会对《条例》进行专题解读，东胜区邀请市委党校对《条例》的制定进行综合解读，各旗区积极组织相关部门、苏木乡、嘎查村相关人员开展培训，全市培训3000余次。三是制定和规范法律文本。各旗区先后学习颁布了《人居环境治理行政执法程序》和《人居环境治理行政执法示范文件》，使苏木镇综合执法人员在执行《条例》时有了具体的借鉴，进一步规范了农村牧区人居环境治理中违法行为的处置。第四，大力开展执法检查活动。苏木镇已设立综合执法局，执法人员基本到位。所有旗区都将《条例》的执行和适用与特别行动结合起来，如“村庄清洁行动”和“百日攻击”，以促进检查和执法的整体工作。在过去的一年里，在该市农村和牧区的人类住区管理中，共提出了134起案件，188人受到了惩罚。第五，加快环卫基础设施建设。根据《加强农村牧区人居环境基础设施建设条例》的有关规定，各旗区集中力量解决农村牧区“垃圾处理、污水处理、厕所改造”等重点项目，制约人居环境治理的薄弱环节得到大幅改善。2019年，鄂尔多斯在农村牧区建设了10个垃圾压缩中转站、41个闪速炉、2个垃圾填埋场和89个公厕；建成22个污水处理设施，18个投入运行；42695户完成了“改户为厕”任务，极大地改善了农村牧区人居环境基础设施落后的面貌。

体验启蒙

(a)加快立法以实现法律合规是加强农村和牧区人类住区治理的迫切要求

农村环境治理是一个“老问题”，已经用了很多年，“大”在千家万户，“难”在其中很容易反弹。近年来，鄂尔多斯不断加大投入，在农村牧区开展了多轮村容村貌整治活动，取得了积极成效。然而，实践证明，改变农牧民固有的思维模式和生活习惯并不容易。它需要耐心的宣传、教育和指导，需要长期而艰巨的努力，需要体制性和规范性的长期约束和保护机制。《鄂尔多斯市农村牧区人居环境管理条例》立足于本地区实际，从垃圾处理、生活污水处理、农业面源污染治理、村容村貌管理等四个方面，重点对责任主体、执法主体和违法行为进行了规定，明确了违法行为的法律责任。《条例》颁布实施以来，改变了以往农村牧区执法基础薄弱、卫生基础设施缺乏、资金投入稳定的被动局面，为推进城市农村牧区人居环境治理提供了重要的法律保障和制度支持，成为自治区第一个以地方性法规规范农村牧区人居环境治理的样本。《条例》的颁布实施，使“执法不力”的农村牧区人居环境治理工作得以开展。

(二)继续开展宣传活动，宣传《条例》的实施情况，推进农村牧区人居环境治理试点工作

通过有效的宣传，让广大农牧民了解和遵守这一原则是非常重要的。宣传活动要深入基层，围绕群众选择教育案例，用通俗易懂的语言，如戏曲、歌舞、散文等，普及《条例》知识，不断提高群众的环境意识和认知水平；在加强传统媒体宣传的基础上，加大新媒体宣传力度，将广播电视、报纸杂志等传统媒体与互联网、微博、客户等新兴媒体结合起来，利用直播、短片、微博、h5等丰富的立体媒体形式，全方位、多角度、立体地宣传《条例》；充分发挥农牧民的主体作用，通过开展学习培训、组织经验交流、学习和参观先进典型等方式，让农牧民感受到农村牧区生活环境改善的变化和效益。，并激发农牧民的内生动力；充分发挥各级司法执法机关在案件方面的作用，以公布和解释各类违反《条例》的行为为手段，用身边的案件教育身边的群众，增强宣传教育的针对性和实效性；各级人大机关和相关职能部门在基层定期对《条例》进行解释和培训，有效地发挥了作用，使基层干部和群众能够理解、学习和运用《条例》。

(3)推进综合行政执法改革，消除执法障碍，是加强农村牧区人居环境治理的重要内容

基层综合执法薄弱是制约《条例》有效实施的主要因素之一。目前，苏木镇综合执法局成立不久，人员变动较大，专业人才不足，设施设备不完善，执法工作还存在一些困难；苏木的一些乡镇没有下放执法权力和职责，一些地方执法人员没有执法资格。这些突出的问题和不足直接影响到农村牧区人居治理的有效发展。按照中央和自治区的有关要求，进一步推进苏木乡改革，加快行政执法权威和力量向基层的延伸和下沉，继续充实苏木乡综合执法力量，理顺执法职能职责，重点抓好土地、房屋建设、环境卫生、市场管理等重大工作，完善相应的管理和工作机制， 使人和财产资源能够真正下放，权责能够明确对接，考核监督机制能够尽快理顺和建立，实现“一队管理执法”，对于面积小、人口少、经济相对落后的苏木乡，应探索建立跨地区的综合执法队伍。 严格执行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，执法资格考试不合格的，不得授予执法资格，不得从事执法活动。加强对苏木乡综合行政执法机构和执法人员的业务指导和培训，支持符合条件的执法人员及时申领行政执法证件，不断提高执法队伍的整体素质和执法水平。坚持属地管理，鼓励执法人员到基层建立，保证一线执法工作的需要。探索和创新综合执法队伍建设的有效机制，提升执法人员上下、进出能力，激发执法队伍活力。

(4)实施条例与精细化管理相结合是推进农村牧区人居环境治理的有效途径

农村和牧区的人类住区治理绝不是一项“条例”。在一些地方，《条例》执行方式教条化，偏重执法和处罚的“硬”约束，忽视教育引导“活”管理，造成了“条例”与管理之间的“两张皮”现象。如果从规例的角度来讨论规例，必然会令“粗线条”的规例难以真正“落地”。因此，在实施《条例》的过程中，要支持管理措施，将《条例》的实施与基层自治有机结合起来，努力做到精细化管理。通过“法规+管理”，它得到了自治“细化”的补偿。例如，准格尔旗在《条例》的基础上，结合自身实际，推出了十项村庄清洁“微治理”措施。达拉特旗人居环境评价与社会信用信息系统相联系。杭锦旗鼓励妇女和儿童积极参与村庄环境和家庭健康评估。特别是在发挥农牧民主体作用方面，准格尔旗在两级“农业维护费”的基础上，探索了农村物业费“众筹+补贴”机制。达拉特旗七分子村利用政府奖励代替投资和群众自筹资金，筹集环境卫生整治资金28万元，进一步提高了管理水平。各旗区普遍探索了环境卫生整治“红黑榜”奖罚机制，并在村“两委”成员和党员示范户的领导下，实施人居整治网格化管理，形成了具有自身特色和优势的简单实用的管理方法。这些管理措施与《条例》相结合，既有严格的处罚手段，又有灵活的教育引导措施，相辅相成，相互促进，效果显著。

(5)不断改善和支持相关基础设施，是实施农村牧区人居环境治理的一项切实措施

停止倾倒垃圾和污水，既要有强有力的约束，又要考虑实际情况，为农牧民倾倒和排放提供设施。基础设施不足不仅制约了农村牧区人居环境的治理，也影响了《条例》的有效实施。鄂尔多斯着眼于农村牧区农牧业优先发展，准确识别农村牧区基础设施建设的不足，准确梳理农村牧区基础设施供给类别，将金融资源倾斜到急需补充的不足，实现金融优先保障。探索建立“一体化建设运营、区域连片治理”的农村牧区基础设施建设运营模式，以旗区为单位划分区域，对项目进行统一包装，吸引社会资本参与。完善嘎查村级公益事业建设“一案一议”财政奖励补偿机制，探索建立农牧民处理农村牧区垃圾和污水的支付制度，完善农牧民支付的财政补贴和合理分享机制。鼓励农村牧区集体经济组织通过依法振兴集体所有的建设用地、空闲置房屋和宅基地，筹集资金改善人居环境。动员农牧民积极贡献、投入劳动力，参与村庄环境整治的规划、建设、运营和管理。积极支持旗区向自治区申请发行专项债券，支持农村牧区供水和污水处理设施建设，探索和推进农村牧区垃圾和污水处理等基础设施资产证券化。