关于《中共鄂尔多斯市委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议

白玉刚·赫尔佐格

受市委常委会委托，我现在向全国委员会说明《中共鄂尔多斯市委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的起草情况。

一、起草提案草案的背景和过程

“十三五”时期是鄂尔多斯全面推进转型发展、创新创业的关键时期，是更好引领经济新常态的关键时期，是全面建设小康社会的决定性阶段。制定“十三五”规划建议，绘制鄂尔多斯未来五年发展蓝图，对于指导“十三五”规划的编制，引导鄂尔多斯经济社会持续健康发展具有重要意义。

市委非常重视提案草案的起草工作。今年1月召开的市委三届六中全会和全市经济工作会议，对制定“十三五”规划提出了明确要求。此后，市委、市政府针对全市经济社会发展的重大战略问题，确定了一系列重大事项。市内几大班子的领导结合分管领域的工作进行了全面系统的调查研究，形成了一批重要的研究成果，为提案草案的起草做了充分的准备。今年年中，市委成立了文件起草小组，并在市委常委会的领导下，开始准备起草工作。10月，根据工作需要，对文件起草小组进行了进一步调整和充实。文件起草小组认真学习了习近平总书记的一系列重要讲话精神和他对内蒙古的视察，深入学习了党的十八届五中全会和自治区九届十四次全国委员会会议精神，系统研究了中央和自治区党委的有关文件，进行了深入的调查研究，广泛听取了各方面的意见和建议，全力以赴进行起草工作，形成了建议初稿。

11月10日至12月8日，市委召开专家学者、工商界代表、旗区委书记、市直各部门负责人、市领导、老同志、党外代表座谈会，听取有关方面对“十三五”规划建议的意见和建议。在一些关系到未来长远发展的重大问题上，他们进一步统一了思想，形成了共识。

根据市委的意见和要求，文件起草小组对提案草案进行了多次修改，形成了征求意见稿。12月1日，提案草案下发到全市几个主要班子、各旗区、各部门党委(党组)、市级离退休老同志和市第三次党代会代表征求意见，共提出187条修改意见，对提案起到了很好的充实和完善作用。文件起草小组对各方面的意见和建议逐一进行了全面的总结和分析，并尽可能地吸收。12月4日，经市委常委会讨论，进一步修改，形成提案草案，提交全体委员会会议讨论。

起草工作持续了五个多月，很容易计算草稿。可以说，草案的形成过程是一个科学民主决策的过程，是一个总结过去、规划未来的过程，是一个统一思想、凝聚共识、凝聚集体智慧、取信于民的过程。

二、提案草案的主要考虑因素和基本框架

提案草案的起草充分考虑了我市未来五年的发展趋势和要求。

首先，它突出了适应、把握和引领新常态的经济发展逻辑。经济发展进入新常态，是党中央顺应经济发展规律、把握经济发展趋势的重大战略决策。新常态下，经济增长速度由高速向中高速转变，发展方式由规模速度向质量效率转变，结构调整由增量产能扩张向存量调整和卓越增量转变，发展动力由主要依靠资源和低成本劳动力等因素向创新驱动转变。随着这些趋势的变化，我市的发展条件、外部环境和比较优势都发生了深刻的变化，经济发展呈现出许多不同于以往的新情况和新特点。在规划“十三五”期间经济社会发展时，必须充分考虑经济发展新常态的趋势和要求，以创新为基础，大力推进产业转型升级，增强发展内生动力，着力提高经济发展质量和效益，加快形成适应经济发展新常态的发展模式。

二是突出创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的指导原则。党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展观，这是关系到我国整体发展的深刻变革。这些“五个发展理念”是中国“十三五”乃至更长时期发展思路、发展方向和发展重点的集中体现，也是中国改革开放30年发展经验的集中体现，反映了我们党对中国发展规律的新认识。规划我市“十三五”期间的经济社会发展，必须树立和落实“五个发展理念”，用新的发展观指导“十三五”期间的经济社会发展。在提案的起草过程中，“五个发展”贯穿了目标设定、战略优化、重点任务和思路措施，注重用新的发展理念解决发展问题，增强发展动力，培育发展优势，引领发展实践，提高发展效率，用新的发展理念开拓发展领域。

第三，突出全面建设高质量小康社会的目标。到2020年全面建设小康社会是我们党“两个百年目标”的第一个百年目标。近年来，市委紧紧围绕全面建设小康社会的目标，团结带领全市各族人民克服困难，锐意进取，各项经济社会事业取得巨大成就，为迈向更高质量奠定了坚实基础。全市总体小康指数从“十五”开始时的49.67%跃升至2014年的91.23%，比全区总体指数高10个百分点，居全区首位。同时，2014年我市经济发展、民主法治、文化建设、人民生活、资源环境等监测指标分别达到84.6%、93.1%、87.9%、98.9%和89.7%，均居全区首位。“十三五”期间，只要我们继续保持经济高速增长，紧紧围绕全面建设小康社会的目标，继续保持和扩大现有经济发展、城市建设、生态文明和基础设施建设的良好基础，使市场在资源配置中发挥决定性作用，充分发挥政府作用，着力优化升级传统产业， 配套服务的整合发展、农牧业现代化和城乡协调发展。 要进一步提高这些重要民生领域的教育、就业、文化、医疗和社会保障的质量和水平，扬长避短。只要我们坚持以问题为导向和以目标为导向相结合，增强信心，强化使命和责任，努力工作，共同奋斗，全面建设高质量小康社会的宏伟目标就一定能够实现。

同时，根据党中央、自治区党委的要求，为处理好规划建议与规划纲要的关系，规划建议主要明确了发展方向、思路、思路、重点任务和重大举措，一些具体的发展措施和工作安排留待规划纲要反映。

在结构上，拟议的草案分为三个部分和十个部分。引言、第一部分和第二部分构成第一部分，属于一般理论，主要谈形势和今后五年的指导思想、基本思路和主要目标。第一部分讲述了我市“十三五”期间的发展情况，总结了鄂尔多斯市“十二五”期间取得的巨大成就，分析了鄂尔多斯市“十三五”期间面临的形势、机遇和挑战，综合判断“十三五”期间机遇大于挑战、优势大于劣势。第二部分论述了“十三五”时期经济社会发展的指导思想、基本理念和主要目标，提出了必须把握的指导思想和基本原则，强调要牢固树立和认真落实创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，确立了资源型城市走创新、创业、转型、发展新路子，全面建设高质量小康社会的目标和要求。

第三至第九部分构成第二部分，属于子理论，分别阐述和部署产业转型升级、实施创新驱动战略、构建均衡发展结构、加强生态文明建设、扩大对外开放、提高人民生活水平和公共服务质量、推进和谐鄂尔多斯建设。第三部分从五个方面论述了促进产业转型升级，提高经济发展的质量和效率:促进资源型产业延伸链条，转化增值，加快非资源型产业的规模和集群发展，促进现代服务业的配套和综合发展，促进现代农牧业的规模发展，增加品牌收入，促进投资、消费、出口和存量优化的协同作用。第四部分，全面实施创新驱动战略，加快转变经济发展动力，从发挥科技创新在综合创新中的主导作用、激发企业内生动力和市场活力、大力推进大众创业和创新、加强质量和品牌建设、为全面深化改革奠定坚实基础、加快发展网络经济、加强人才队伍建设等七个方面进行。第五部分重点从促进城乡协调发展、促进区域协调发展、促进基础设施和经济建设协调发展、促进物质文明和精神文明协调发展、促进国防和民用技术一体化发展五个方面构建均衡发展结构，促进协调发展。第六部分从严格执行国家和自治区主体功能区规划、加强自然生态系统保护和恢复、加强环境综合整治、全面节约和高效利用资源、大力发展循环经济五个方面论述了加强生态文明建设、推进绿色发展。第七部分从三个方面谈全方位扩大对外开放，提高开放型经济水平:深入融入“一带一路”发展战略，积极参与北方开放桥头堡建设，全面深化对外开放和区域合作。第八部分从六个方面全面提高人民生活水平和公共服务质量，促进共同发展:发展优质全纳教育，努力实现高质量就业和创业，稳步增加城乡居民特别是中低收入家庭收入，实施精准扶贫工程，编织基本民生安全网，推进健康鄂尔多斯建设。第九部分，推进和谐鄂尔多斯建设，构筑祖国北疆安全稳定屏障，从创建民族团结示范城市、全面推进法治、加强和创新社会治理三个方面入手。

第十部分和结束语是第三部分，其中第十部分是关于加强和改进党的领导，为实现“十三五”规划提供有力保障，这是从提高党领导经济社会发展的能力和水平，进一步解放思想，更新观念，激发各级干部和干部的创业热情， 广泛动员全市各族人民团结奋斗，确保“十三五”规划目标任务的实现。 结束语呼吁全市广大党员干部和全市各族人民进一步增强信心，团结一致，守望相助，努力探索资源型城市创新创业、转型发展的新路子，为全面建设高质量小康社会、把鄂尔多斯建设成为祖国北疆美丽风景上的一颗明珠而不懈努力。

三、需要关注的几个问题

第一，关于保持中高速经济增长。基于对实现全国“两个翻番”的分析判断，中央政府提出2016-2020年年均经济增长底线在6.5%以上，自治区提出必须以高于全国平均水平的速度持续发展。建议稿提出了“十三五”期间保持中高速经济增长、保持全地区主要经济指标领先、提升中国地级市排名的目标。这一目标主要基于以下考虑:从发展的角度来看，近年来，我市经济总量不断扩大，“五个基地”建设扎实推进，投资结构和产业结构逐步优化，产业承接能力不断增强，基础设施进一步完善，民生保障水平稳步提高，发展质量和效率不断提高。小康社会的许多指标在全地区处于领先水平，经济高速增长的物质基础继续坚实。从发展要求来看，只有经济保持中高速增长，才能有效解决发展中的矛盾和问题，突破发展的瓶颈和要素约束，不断增强可持续发展能力，确保经济增长方式转变不停滞。从发展潜力看，“十三五”期间，一批国家级、自治区级重大项目将陆续投产，我市经济发展将从“重数量”向“稳数量、提质量”转变。传统优势产业将稳步推进、转型升级，第三产业生产和消费增速将显著提高。新的经济增长势头将更加突出，有足够的潜力支撑中高速增长。从发展力度来看，全市干部勇于承担责任，在市场竞争中更加理性和成熟，群众在发展实践中更加创新和创业。全市各族干部群众“团结一致，改造发展，创新创业，重铸辉煌，把鄂尔多斯建设成为祖国北疆美丽风景上的一颗明珠。”共同的追求、共同的情感、共同的行动、共同的品质、共同的形象，必将提升城市的凝聚力和形象。综合分析表明，“十三五”期间，我市经济保持了坚实的发展基础、思想基础和中高速增长的社会基础，能够充分保持中高速增长，进一步扩大经济总量，实现以质量和效益为中心的更好发展，全面建设高质量的小康社会。

第二，关于创新和发展。我们的城市是典型的资源型地区。目前，低端产业和初级产品特征明显，抗风险能力不强，发展模式和动力亟待改变。当前，我们必须依靠创新来推动转型发展，这已经到了最关键的阶段。从这个意义上说，创新是鄂尔多斯转型发展的命脉。如果我们做好创新，就能更有效地应对经济下行压力的挑战，解决发展问题，保持经济高速增长，实现资源型城市转型发展，实现更高质量、更好效益的发展。创新关系到“十三五”期间各项措施的落实，关系到鄂尔多斯全面建成高质量小康社会和全民大局。做好创新工作，首先要解放思想，更新观念，让鄂尔多斯全体人民善于接受新思想，改变旧思维，把创新发展的理念牢牢扎根于每一项工作、每一个项目、每一件事情中，形成没有创新就没有发展的强大社会氛围。做好创新工作，最重要的是全面推进资源型产业、非资源型产业、现代服务业、现代农牧业创新，大力实施创新驱动战略，不断推进理论、制度、科技、文化等方面的创新，把人才引进和培养放在更加突出的位置，特别是要充分发挥科技创新在综合创新中的引领作用，加快形成创新驱动的发展格局。做好创新工作，需要立足国内外市场需求，从为终端用户提供满意的产品入手，在原煤、化工产品、陶瓷、羊绒制品、农畜产品等优质特色产品上创新，在文化旅游、健康养生、现代物流、大数据应用等优质服务产品上创新，在质量和品牌上做好工作，提升产品供应的核心竞争力，以质量占领市场，巩固和扩大用户。要做好创新工作，各种市场主体如大、中、小企业都需要主动努力。社会的所有成员都参与了大众创业和创新。人人支持创新，人人参与创新、创造、众包、支持和众筹，形成全社会的合力。

第三，促进城乡协调发展。从我市的实际发展来看，城乡发展不协调、城乡居民收入差距明显、公共服务共享水平低是我市“十三五”发展中的突出问题。全面建设高质量的小康社会，必须弥补城乡发展差距过大的“短板”。要以发展农村牧区、增加农牧民收入为重点，以城乡与城市互动为抓手，加大力度、加快进度，促进城乡协调发展。关注工作的四个方面。一是抓好农村牧区“十个全覆盖”工程。保质保量按期完成覆盖任务，推进城乡公共资源均衡配置，推进城乡基本公共服务均等化，全面改善农村牧区生产生活条件。二是着力发展农牧业。要打破传统农牧业发展模式，着力构建现代农牧业的全产业链，努力构建粮、经、饲、农、林、牧、种、养、产一体化的现代农牧业产业体系。要迈出这一步，必须搞好农村牧区综合改革，优化农牧业结构和区域布局，加快培育和壮大一批农牧业产业化龙头企业、大型农牧业企业、家庭农场、农牧民合作社等新型农牧业经营实体，加大农牧业品牌建设力度， 加强农畜产品流通体系和市场体系建设，探索发展鄂尔多斯特色现代农牧业的途径。 第三，大力提高城乡居民收入。狠抓扶贫工程，落实“六项要求”和“五批要求”，到2016年底，完成杭锦旗区12000名国家标准贫困人口稳步脱贫任务和摘掉贫困旗帜任务。为努力提高城乡居民收入，特别是中低收入人群的收入水平，各旗区要根据贫困人口、低收入水平和低收入水平三个标准，找准基础，明确任务，采取措施，千方百计攻坚，确保收入水平逐年提高。同时，要以我市高质量小康社会的发展目标为目标，从鄂尔多斯实际出发，对教育、就业、医疗、文化、社会保障等民生政策进行逐一梳理，并作为年度任务逐一落实，确保底线，实现共同发展。第四，做好以人为本的城镇化。围绕优质城市建设，不断提升城市基础设施和公共服务能力，重点提升中心城市、旗政府所在地和新老乡镇政府所在地的吸纳能力，同时提升辐射带动能力。我国居民人口的城市化率较高，但整个地区登记人口的城市化率较低，这表明我国城市居民人口数量较多，城镇居民并未真正享受到就业、住房、医疗、子女就学和社会保障等基本公共服务。必须加快户籍人口的城市化进程，把农民工和其他常住人口的城市定居作为推进城市化的一个重大问题，制定并出台鄂尔多斯户籍制度改革实施方案，落实就学、就业、医疗、社会保障等政策措施。，从而促进旗区之间的人口流动，促进常住居民基本公共服务的全覆盖，实现加快全市登记人口城镇化率的目标。

第四，关于绿色发展。加强生态文明建设，实现绿色发展，对我市具有较强的现实针对性。鄂尔多斯生态环境脆弱。两个48%的立地条件和“十年九旱”的气候条件表明我们的生态“先天不足”。近年来，我们加强了生态工程建设，构建了生态建设机制，不断加强环境保护，生态环境得到极大改善，被评为国家绿色模范城市、国家园林城市和国家森林城市。成就来之不易，必须珍惜。我们必须承担生态文明和绿色发展的责任，保持底线，只改善，不倒退，严格执行国家和自治区主要功能区的规划，严格执行优化开发区、限制开发区和禁止开发区在鄂尔多斯农村牧区的发展规划，严格坚持基本草原保护、禁牧和牲畜平衡制度，禁止乱牧，绝不允许乱垦， 严格加强自然生态系统的保护和恢复，全面实施。生态建设始终是鄂尔多斯最大的基本建设，环境保护始终是鄂尔多斯最根本的底线。 我们必须正确处理经济发展、生态建设和环境保护的关系，实行最严格的环境保护制度，设定最严格的环境保护门槛，执行最严格的环境保护标准，高效节约和利用资源，清洁循环发展经济，努力实现生产发展、生活富裕和生态良好的有机统一。鄂尔多斯生态立地条件的脆弱性和环境保护的严峻性，决定了我们必须不断创新生态文明建设的体制机制，加强生态文明体系建设，率先建设国家生态文明示范区，做到青山在，绿水在，蓝天在。

第五，要更好地激发市场活力。要激发市场活力，一方面市场主体要自主创新，另一方面要不断深化行政管理体制改革。从我市实际出发，我们需要率先突破以下四个方面。第一，全面推行负面清单、权力清单和责任清单的管理模式，意味着政府要严格遵循“法定权责”的要求，摆脱阻碍发展的体制和机制的缺陷，更加科学有效地行使权力，不缺位、不越位，使市场更好地发挥资源配置的决定性作用，进一步激发各市场主体的活力。第二，搭建公共服务和行政审批领域的单一窗口平台，意味着加快政府职能从管理向服务的转变，让企业和个人在便捷高效的全过程服务环境中创新创业，凝聚更多人气和商业精神，努力打造西部地区政府服务的最佳城市。第三，“红黑榜”制度的实施是为了完善事后监督模式，完善社会信用体系，让守信者得到更多的支持，让不守信者得到应有的惩罚，建立更加公平有序的市场秩序，实现分权与分权的有机统一。四是加强依法治市、依法治市，加强法治政府建设，依法规范政府、市场和企业的关系，营造公平有序的法治环境，为激发市场主体活力提供法律保障。

第六，关于推进和谐鄂尔多斯建设。社会和谐稳定是实现“十三五”目标的重要保证，也是实现金平总书记殷切希望的基本要求。从实际发展来看，推进和谐鄂尔多斯的建设，应着力于三个方面:一是加强民族团结进步。始终把民族工作放在我们的心中和手中，全面贯彻党的民族政策，团结带领全市各族干部群众共享改革发展成果，建设富裕和谐家园，把鄂尔多斯建设成为民族团结的示范城市。二是加强安全生产工作。我们的城市是一个能源和化学工业的大城市。涉及安全生产的高风险行业和企业项目越来越多，且数量大、流程复杂。我们面临着安全生产的巨大压力和沉重责任，我们不能容忍任何懈怠和粗心大意。这就要求我们紧紧抓住安全生产这条主线，加快企业和地区的标准化、智能化、信息化建设，夯实安全生产的物质基础，狠抓培训、管理和宣传，全面落实安全责任和安全措施，确保人民生命财产安全，率先在资源型城市探索安全生产和科学发展的新路子，为经济社会持续健康发展保驾护航。三是维护社会的整体稳定。我们要切实担负起维护稳定的首要责任，依法分析、处理和解决问题，从基层排查化解矛盾纠纷，严厉打击各种违法犯罪行为，积极引导全社会遵纪守法，切实维护人民合法权益，不断提高新形势下维护社会稳定的能力和水平，筑起安全稳定屏障。

同志们，讨论、修改和通过全市“十三五”规划是这次全国委员会会议的主要任务。做好这项工作，对于指导鄂尔多斯市“十三五”规划纲要的编制，引领我市“十三五”期间经济社会发展具有重要意义。大家要充分把握和深刻理解提案草案提出的目标、任务和措施，认真思考，深入讨论，结合实际情况提出建设性意见和建议，共同完善提案草案，使这次全国委员会会议取得成功。